Procedimento disciplinare per i dipendenti pubblici: per le nuove disposizioni (dlgs 150/09), le prime istruzioni applicative

Attraverso la circolare 88 dell'8.11.2010 - la cui opportunità è stata condivisa da tutte le sigle sindacali, pur con le riserve che si possono manifestare sulle nuove disposizioni, stante la necessità di comportamenti omogenei in ordine alla loro applicazione - il MIUR intende innanzitutto illustrare il nuovo quadro normativo, nel cui ambito si rinvengono, comunque, una serie di criticità interpretative (particolarmente per il personale docente della scuola).

Si rammentano, in breve, i principali contenuti delle nuove disposizioni introdotte dal decreto 150/09.

• Unificazione delle procedure e delle competenze (articolo 55-bis, decreto legislativo 165/01).

• Competenze - Per le sanzioni di minore gravità (rimprovero scritto, sospensione dal servizio e dalla retribuzione fino a 10 giorni) la competenza è affidata al dirigente dell'ufficio (nel caso delle istituzioni scolastiche, al dirigente scolastico). Per le sanzioni di grado più elevato (sospensione superiore a 10 giorni, licenziamento) la competenza spetta ad uno specifico "ufficio per i procedimenti disciplinari", individuato, per quanto riguarda il sistema scolastico, nell'ambito delle direzioni regionali dell'istruzione.

• Procedure - Per tutti i dipendenti è previsto: 1) l'avvio del procedimento attraverso una contestazione di addebito (entro 20 giorni dalla acquisizione della notizia del fatto disciplinarmente rilevante) e una convocazione (con preavviso di almeno 10 giorni) per il contraddittorio a sua difesa, anche con assistenza di procuratore o di rappresentante sindacale; 2) conclusione del procedimento entro 60 giorni dalla contestazione dell'addebito; 3) trasmissione degli atti da parte del responsabile della struttura lavorativa all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari entro 5 giorni dalla notizia del fatto, nel caso in cui il responsabile stesso non abbia qualifica dirigenziale (es. preside incaricato) ovvero se la sanzione da adottare è di grado superiore (con termini procedurali raddoppiati).

• Personale docente - 1) In mancanza della regolamentazione contrattuale del sistema sanzionatorio, continuano ad applicarsi al personale docente le sanzioni previste dagli articoli da 492 a 501 del decreto legislativo 297/94; 2) non sono più applicabili, per espressa abrogazione degli articoli da 502 a 507 del suddetto decreto 297, le procedure previste da tali disposizioni: viene quindi meno il coinvolgimento, attraverso pareri vincolanti, dei consigli di disciplina sia provinciali che nazionali.

• Controversie in materia disciplinare - Non è più previsto, a seguito delle richiamate abrogazioni, il ricorso al Ministro, con parere del competente "consiglio per il contenzioso" del CNPI. Le controversie in questione possono essere avviate, quindi, soltanto in sede giurisdizionale, dopo aver esperito il tentativo obbligatorio di conciliazione (almeno fino all'entrata in vigore del "collegato lavoro", il provvedimento legislativo recentemente approvato definitivamente dal Parlamento che, tra l'altro, prevede la facoltatività del "tentativo di conciliazione" come atto introduttivo del ricorso al giudice del lavoro), essendo stati aboliti anche i collegi arbitrali di disciplina (art. 73, comma 1, decreto 150/09) e non essendo più consentito alla contrattazione collettiva istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari (venendo così meno anche la conciliazione in sede contrattuale e il ricorso all'arbitro unico).

* * *

Si illustrano, di seguito, i punti più controversi della materia, affrontati dal provvedimento ministeriale, evidenziando le eventuali problematiche ancora "aperte".

• Disciplina sanzionatoria personale docente a tempo determinato - Si può aderire alla tesi dell'Amministrazione secondo la quale gli articoli da 537 a 539 del decreto legislativo 297/94 devono considerarsi "meramente ricognitivi" di disposizioni legislative previgenti e, pertanto, non più applicabili a seguito della contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico. Qualche dubbio su detta tesi si può rinvenire nel sistema previsto dal decreto 165/01, rispetto al quale la disapplicazione di tali norme avrebbe dovuto avvenire fin dalla stipula del primo CCNL Scuola (5.8.1995) e, comunque, attraverso disapplicazione espressa (art. 71, decreto 165/01), a decorrere cioè dal 27.51999, giorno successivo alla sottoscrizione del CCNL relativo al quadriennio 1998-2001. Quest'ultimo contratto non ha disposto alcuna ricognizione delle disposizioni disapplicate (in tale elenco, invece - contenuto nel successivo CCNL del 24.7.2003 - continuano a non essere citate le disposizioni in questione) come non si fa cenno di dette norme nell'elenco delle disposizioni disapplicate allegato al decreto 165/01.

• Sempre nell'ambito della disciplina del sistema sanzionatorio riferito al personale a tempo determinato appare in qualche modo forzata la soluzione che si è intesa dare al venir meno della sanzione dell'esclusione dall'insegnamento (divenuta inapplicabile, secondo l'interpretazione ministeriale). Tale soluzione, infatti, potrebbe valere per il personale che si debba iscrivere nelle graduatorie di terza fascia di istituto, ma non può - ad avviso della CISL Scuola - valere per coloro che sono già iscritti nella graduatorie ad esaurimento, per i quali non esiste una procedura selettiva per l'iscrizione.

• In merito all'individuazione delle infrazioni di minore gravità applicabili al personale docente (di competenza del dirigente scolastico), si ribadiscono le perplessità in ordine alla competenza del dirigente ad irrogare la sanzione della sospensione fino a 10 giorni (sanzione inesistente nel sistema sanzionatorio del personale docente). In particolare, la valutazione preventiva sulla sanzione da irrogare costituirebbe un'evidente violazione del diritto a difesa, introducendo un pre-giudizio che prescinderebbe dall'audizione del dipendente interessato, vincolando, in ogni caso, il dirigente (anche nel caso in cui emergesse l'esigenza di adottare una sanzione di grado superiore).

• Un capitolo ampio e importante della circolare 88 riguarda il delicato problema della sospensione cautelare del personale docente, istituto venuto meno a seguito dell'improvvida abrogazione, da parte dell'art. 72 del decreto 150/09, dell'art. 506 del decreto 297/94. La CISL Scuola non può non concordare con lo sforzo interpretativo del MIUR per individuare, nel sistema normativo che regolamenta in generale il rapporto di lavoro dipendente, i fondamenti giuridici che - pur in presenza di uno specifico vuoto legislativo - possono legittimare il mantenimento di un istituto che comunque trova la sua giustificazione nella tutela del buon andamento dell'attività delle istituzioni scolastiche, rispetto a situazioni che possono creare anche un grave disagio, sia riguardo al corretto svolgimento della funzione docente che nei confronti degli utenti del servizio scolastico. Le soluzioni individuate dalla circolare 88/10 "prestano ancora il fianco" a qualche critica, particolarmente per quanto riguarda l'eventuale intervento cautelare di emergenza che poteva essere adottato, in presenza di determinati presupposti, direttamente da parte del dirigente scolastico. In ogni caso, la circolare 88/10 pone validi presupposti per una possibile soluzione giuridica del problema, fermo restando che un intervento normativo correttivo dell'art. 72 del decreto 150/09 costituirebbe, a parere della CISL Scuola, il rimedio più corretto ed efficace, evitando la ricerca di soluzioni complesse e controverse.

* * *

La CISL Scuola - preso atto che è la stessa formulazione della C.M. 88/10 a rendere esplicite, in diversi passaggi, le incongruenze riscontrabili nel quadro normativo a seguito delle innovazioni introdotte (talvolta forse con eccessiva fretta) con il decreto 150/09 - ha ripetutamente richiamato la necessità di assicurare che l'esercizio dell'azione disciplinare non interferisca, direttamente o indirettamente, con le prerogative della libertà di insegnamento.

Una posizione, questa della CISL Scuola, che si muove in coerenza anche con quella recentemente assunta dal CNPI e che l'Amministrazione ha mostrato di recepire, almeno a livello di attenzione, in più di un passaggio della circolare, pur dicendosi impossibilitata ad individuare concretamente sedi atte a temperare l'unilateralità delle decisioni in materia disciplinare.

* * *

Consulta e "scarica" dai sottoevidenziati "link" (e dagli allegati):

• la C.M. n. 88 dell'8.11.2010

• l'Allegato 1 alla C.M. 88/10 (tabella per tutto il personale scolastico)

• l'Allegato 2 alla C.M. 88/10 (tabella per il personale ATA)

• l'Allegato 3 alla C.M. 88/10 (tabella per il personale docente)

• l'Allegato 4 alla C.M. 88/10 (tabella per i dirigenti scolastici)

• la nota prot. n. 3310 dell'8.11.2010 (di accompagnamento della circolare)