Intesa "MIUR - Regione Lombardia": considerazioni e valutazioni

08.04.2009 15:40

Considerazioni e valutazioni della CISL Scuola sull'Intesa sottoscritta il 16.3.2009 tra il MIUR e la Regione Lombardia avente per oggetto la sperimentazione di un modello organizzativo di "Offerta Unitaria Regionale di Istruzione e Formazione Professionale".

Sotto il profilo giuridico-istituzionale va riconosciuto che l'Intesa è stata costruita con ponderazione ed equilibrio e, pertanto, non presenta particolari "illegittimità" normative, salvo alcune "forzature" che più avanti evidenzieremo.

Per dar conto di ciò, riteniamo utile fornire innanzitutto un'essenziale ricognizione del quadro normativo di riferimento, segnalando l'assoluto rilievo della Riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione (legge costituzionale n. 3/01) e delle Intese e Accordi raggiunti in sede di Conferenza Unificata Stato/Regioni.

Riferimenti giuridico-istituzionali

  • artt. 117 e 118 della Costituzione (citati nel preambolo dell'Intesa), ai quali bisogna aggiungere il comma 3 dell'art. 116 che prevede la possibilità di attribuire "ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia" anche ad altre Regioni (oltre a quelle a statuto speciale), attraverso un'apposita legge dello Stato, approvata a maggioranza assoluta. (E' il cosiddetto federalismo "rafforzato" o "ad assetto variabile" o "a velocità differenziata", introdotto dalla legge costituzionale n. 3/01 di riforma del Titolo V, varata nel corso della XIII Legislatura a maggioranza di centro-sinistra e a seguito di Referendum confermativo).Tra le materie oggetto di queste particolari forme di autonomia rientrano, oltre a quelle - ovviamente - demandate a legislazione concorrente, anche le "norme generali sull'istruzione" (art. 117, comma 2, lett. n) di competenza legislativa esclusiva dello Stato!
  • legge regionale Lombardia n. 19/07;
  • legge 244/07 (Finanziaria 2008), art. 2, commi da 417 a 425, che prevedono la possibilità di sperimentare - sulla base di un apposito Atto di Indirizzo del MIUR, di concerto con il MEF, d'intesa con la Conferenza unificata Stato-Regione - modelli organizzativi volti ad innalzare la qualità del servizio di istruzione e ad accrescere efficienza e efficacia della spesa;
  • l'art. 64 della legge 133/08, di conversione del decreto-legge 112/08 (Piano Programmatico), che al comma 4-bis, modificando l'art. 1, comma 622 della finanziaria 2007, ha stabilito la possibilità di assolvimento dell'obbligo di istruzione anche nei percorsi di istruzione e formazione professionale regionali;
  • l'art. 13 della legge 40/07 (di conversione del decreto-legge 7/07) che ha previsto la riorganizzazione degli istituti tecnici e professionali (con eliminazione dei licei economico e tecnologico) e la costituzione degli Istituti Tecnici Superiori e dei Poli tecnico-professionali;
  • il Capo III ("I percorsi di istruzione e formazione professionale") del decreto legislativo 226/05, come modificato dall'art. 13 della legge 40/07, che negli artt. da 15 a 22 definisce i Livelli essenziali delle prestazioni (LEP) in materia di istruzione e formazione professionale che le Regioni debbono assicurare e che lo Stato deve definire e garantire; di questo decreto legislativo, naturalmente, devono essere tenute in conto le "Norme transitorie e finali" declinate nel Capo V, ed in particolare negli artt. 27, 28 e 31, come modificate e integrate da successivi provvedimenti normativi primari e secondari;
  • la sentenza n. 13/04 con la quale la Corte Costituzionale, respingendo il ricorso della Regione Emilia Romagna, ha affermato la competenza delle Regioni alla distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome, dal momento in cui ciascuna Regione si sarà dotata "di una disciplina e di un apparato istituzionale idoneo" a svolgere la suddetta funzione (adempimento che la Regione Lombardia ha formalizzato con la propria legge 19/07);
  • la Proposta per l'Intesa tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, sottoscritta in sede di Conferenza Unificata il 9.10.2008, che riprendendo i contenuti del "Master Plan" approvato dalla Conferenza stessa il 14.12.2006, ha posto all'ordine del giorno "Finalità, tempi e modalità di attuazione del Titolo V della Costituzione": a) completamento del trasferimento delle funzioni amministrative, avviato dalla Legge "Bassanini" e dal decreto legislativo 112/98; b) fissazione dei tempi e delle modalità di trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali...; c) definizione di condizioni e modalità per l'attuazione della sperimentazione di cui all'art. 2, commi 417-425 della legge 244/07. (Si tratta, in sostanza, proprio dei contenuti dell'Intesa);
  • tra i riferimenti giuridico-istituzionali, occorre obiettivamente dar conto dell'esplicito richiamo contenuto nell'Intesa al "quadro normativo vigente" ed in particolare al "rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche"; altrettanto importante l'esigenza espressa di innalzare i livelli di istruzione e formazione di tutti i giovani, con riferimento agli obiettivi fissati dall'Unione Europea per il 2010.

Riferimenti politici

  • volontà di superare il contenzioso costituzionale attivato rispettivamente dalla Regione Lombardia contro la legge 296/06 (Finanziaria 2007) e l'art. 13 della legge 40/07 e dal Governo contro la legge regionale Lombardia n. 19/97; com'è noto, quando una sentenza della Corte Costituzionale dichiara illegittima una legge (o parte di essa), non solo la cancella dall'ordinamento ma esclude la possibilità di riproporne il contenuto attraverso una successiva legge ordinaria, vincolando in tal modo il futuro Legislatore. Il proposito di recedere dai rispettivi ricorsi (già a suo tempo concordato tra il Ministro Fioroni e il Presidente Formigoni) ha il significato di restituire alla "negoziazione politica", attraverso intese raggiunte in sede di Conferenza Unificata Stato-Regione, la gestione/attuazione della difficile dialettica di esercizio delle competenze legislative esclusive e concorrenti poste in capo allo Stato e alle Regioni;
  • necessità di improntare le politiche sull'istruzione e sulla formazione ad una leale collaborazione interistituzionale, promuovendo la sussidiarietà.

Finalità e contenuti della sperimentazione

I contenuti dell'Intesa (grazie anche ai resoconti e alle valutazioni espresse dalla CISL Scuola Lombardia) debbono ormai ritenersi sufficientemente noti e traducono nei fatti un'ispirazione da tempo coltivata - senza farne alcun mistero - dal Governatore della Regione Lombardia: quella, cioè, del governo unificato da parte della Regione Lombardia dell'istruzione professionale statale con l'istruzione e formazione professionale regionale, previa l'individuazione condivisa (attraverso un organismo paritetico di coordinamento) della normativa nazionale cui derogare per l'attuazione della sperimentazione.

Sperimentazione che, al fine di incentivare l'integrazione tra il sistema statale e quello regionale, consente che i percorsi del secondo ciclo del sistema di istruzione e formazione professionale, nell'ambito della programmazione regionale, possano essere erogati oltre che dalle Strutture formative accreditate dalla Regione, anche dagli Istituti Tecnici e Professionali che intendano volontariamente aderire alla sperimentazione, fermi restando il rispetto dell'autonomia scolastica e la libertà di scelta delle famiglie.

Per la realizzazione dei suddetti percorsi e in considerazione degli alunni che vi si iscrivono, agli Istituti Tecnici e Professionali viene assegnata una quota parte della dotazione organica definita dalla Regione, d'intesa con l'Ufficio Scolastico Regionale, nel limite della dotazione complessiva assegnata alla Regione Lombardia dal MIUR.

Coerentemente al criterio operativo sancito dalla Corte Costituzionale nella richiamata sentenza n. 13/04 per la parte concernente l'interpretazione degli effetti derivanti dal riparto delle competenze concorrenti delle Regioni in materia di istruzione operato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, l'Intesa demanda alla Regione Lombardia "... la ripartizione delle consistenze organiche per ciascun Istituto Professionale nel rispetto della norma nazionale ..." e la definizione "dell'organico funzionale del personale docente e del numero dei posti del personale amministrativo."

Addirittura, viene stabilito che, al fine di realizzare l'integrazione tra i sistemi, contrastare la dispersione e valorizzare le specificità territoriali, la Regione può adottare, d'intesa con l'Ufficio Scolastico Regionale, "...propri criteri di formazione delle classi e di assegnazione dei posti di organico".

I firmatari dell'Intesa convengono (ed è difficile dar loro torto!) che i risultati della sperimentazione "forniranno elementi utili all'attuazione del Titolo V della Costituzione nonché al riconoscimento di eventuali forme di regionalismo rafforzato ai sensi dell'art. 116, comma 3, della Costituzione".

Mentre riteniamo doveroso esprimere attenzione e rispetto (pur con alcune perplessità e riserve che verranno più avanti esplicitate) per l'iniziativa politico-istituzionale assunta dalla Regione Lombardia, dove risultano territorialmente diffuse e radicate positive esperienze di offerte di formazione professionale anche in rapporto al tessuto produttivo e al mercato del lavoro regionali, nutriamo forti dubbi sull'esportabilità del modello sperimentale proposto e assunto nell'Intesa dello scorso 16 marzo, se non in un limitatissimo numero di regioni nelle quali le esperienze e i percorsi di istruzione e formazione professionale risultano fortemente intrecciati con le dinamiche culturali, sociali, politiche e occupazionali dei rispettivi territori.

Attuazione (sperimentale) anticipata del Capo III del decreto legislativo 226/05

Rispetto ai titoli in uscita conseguenti all'iscrizione e alla frequenza dei percorsi di istruzione e formazione professionale, sarà bene richiamare le seguenti disposizioni contenute nel Capo III del decreto legislativo 226/05:

  • art. 17 - Livelli essenziali dell'orario minimo annuale e dell'articolazione dei percorsi formativi: a) percorsi di durata triennale che si concludono con il conseguimento di un titolo di qualifica professionale, che costituisce titolo per l'accesso al quarto anno del sistema dell'istruzione e formazione professionale; b) percorsi di durata almeno quadriennale, che si concludono con il conseguimento di un titolo di diploma professionale;
  • art. 15 - Livelli essenziali delle prestazioni: a) comma 5: "I titoli e le qualifiche rilasciati a conclusione dei percorsi di istruzione e formazione professionale di durata almeno quadriennale ... costituiscono titolo per l'accesso all'istruzione e formazione tecnica superiore ..."; b) comma 5: "I titoli e le qualifiche conseguiti al termine dei percorsi di istruzione e formazione professionale di durata almeno quadriennale consentono di sostenere l'esame di Stato, utile anche ai fini degli accessi all'università e all'alta formazione artistica, musicale e coreutica, previa frequenza di apposito corso annuale ."

Naturalmente queste disposizione vanno integrate alla luce delle norme introdotte dall'art. 13, commi 1-quater e 2, con particolare riferimento alla realizzazione di organici raccordi tra i percorsi degli istituti tecnico-professionali e i percorsi di istruzione formazione professionale, alla costituzione dei "poli tecnico-professionali" e degli "istituti tecnici superiori" (ITS), il cui assetto ordinamentali è stato disciplinato dal DPCM 25.1.2008 "Linee guida per la riorganizzazione del Sistema di istruzione e formazione tecnica superiore (IFTS) e per la costituzione degli Istituti tecnici superiori (ITS)".

Per la messa a regime del Capo III del decreto legislativo 226/05, e più precisamente del Sistema di secondo ciclo di Istruzione Formazione Professionale, il 5.2.2009 tra il MIUR, unitamente al Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali e la Conferenza Unificata Stato/Regioni, è stato sottoscritto un importante Accordo nel cui ambito si muove - a nostro avviso correttamente - l'Intesa MIUR Regione Lombardia, per cui riteniamo opportuno riproporne integralmente il dispositivo:

... omissis ...

"I Ministri dell'Istruzione e del Lavoro e la Conferenza Unificata Stato/Regioni

CONCORDANO DI

Assicurare la messa a regime dell'offerta di Istruzione e Formazione Professionale in due fasi, da attivare in modo contestuale e parallelo;

Individuare la prima fase nelle seguenti azioni:

  • garantire per l'anno 2009/10 - in fase di prima attuazione dell'art. 27, comma 2, lett. a) e b), decreto legislativo n. 226/05 - la riconduzione delle qualifiche relative ai percorsi di Istruzione e Formazione Professionale ad un quadro unitario di figure di riferimento a livello nazionale, a banda larga, articolabili in specifici profili professionali sulla base dei fabbisogni del territorio, che costituiscano anche la base per lo sviluppo dei diplomi di Istruzione e formazione professionale di cui all'art. 17, comma 1, lett. b) del decreto legislativo n. 226/05;
  • adottare a tal fine: a) 5 nuove figure e i relativi standard formativi minimi delle competenze tecnico-professionali, definiti sulla base di quanto di comune descritto nei profili in esito ai percorsi sperimentali triennali, tratti dai repertori delle Regioni e Province Autonome; b) il primo quadro unitario di cui al repertorio nazionale contenuto nell'allegato A), che fa parte integrante del presente Accordo, relativo alle 19 figure a banda larga, comprensivo delle figure di cui alla lettera a), anche per lo sviluppo dei diplomi di Istruzione e Formazione Professionale sopra richiamati.

Individuare la seconda fase nelle seguenti azioni:

a)  definire un programma condiviso per attuare, nei tempi più brevi, del Capo III del decreto legislativo n. 226/05, anche ai fini dell'aggiornamento e manutenzione permanente delle qualifiche e dei diplomi professionali che valorizzi il lavoro sin qui svolto dal Coordinamento tecnico delle Regioni e che si raccordi con il costituendo sistema nazionale di standard professionali, formativi e di riconoscimento e certificazione delle competenze, realizzato a partire da quanto previsto dall'art. 52 del decreto legislativo n. 276/03, nonché con il lavoro di definizione dei risultati di apprendimento attesi a conclusione dei percorsi quinquennali dell'istruzione tecnica e professionale;

b)  definire congiuntamente le Linee Guida di cui alla legge n. 40/07 articolo 13, comma 1-quinquies, che contengano gli elementi di necessario ed organico raccordo tra l'offerta dei percorsi di Istruzione Tecnica e Professionale e i percorsi di Istruzione e Formazione Professionale del 2° ciclo;

c) rafforzare la collaborazione istituzionale tra le strutture amministrative e di assistenza tecnica del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali e del Coordinamento della IX Commissione della Conferenza delle Regioni, per la realizzazione delle attività di cui alla lettera a) nonché ai fini della definizione degli accordi di cui all'articolo 1, comma 10, del decreto legislativo n. 226/05, anche con riferimento a quanto ivi previsto al comma 13;

d) rafforzare le attività di monitoraggio e valutazione di sistema condotte a livello nazionale e territoriale sulla base di un programma coordinato di interventi, con particolare riferimento a quanto previsto all'art. 7 del decreto legislativo n. 76/05 e dell'art. 22 del decreto legislativo n. 226/05."

* * *

All'Accordo del 5 febbraio è allegato il Repertorio delle (19) Figure Professionali di riferimento a livello nazionale e dei relativi standard formativi minimi delle competenze tecnico-professionali.

Esiste, dunque, un preciso quadro generale di riferimento, costituito sia da disposizioni legislative nazionali (da considerare quali norme generali e/o principi fondamentali) sia da Intese raggiunte o Accordi sottoscritti in sede di Conferenza Unificata Stato/Regioni nell'ambito delle quali si è collocata l'Intesa MIUR Regione Lombardia del 16 febbraio scorso e nell'ambito delle quali dovranno necessariamente collocarsi anche le eventuali Intese che altre Regioni intenderanno sottoscrivere con il MIUR per realizzare -con gli adattamenti suggeriti dalla proprie specifiche esigenze territoriali - i nuovi modelli sperimentali previsti dall'art. 2, commi da 417 a 425 della legge 244/07 o, comunque, la messa a regime del Capo III del decreto legislativo 226/05 che, secondo una ragionevole previsione e salvo ulteriori ripensamenti politico-istituzionali (al momento del tutto improbabili), non può essere rinviata sine die.

Come CISL Scuola dobbiamo avere piena consapevolezza che siamo in presenza di una partita in forte movimento che non dobbiamo in alcun modo considerare residuale o di impatto limitato a poche realtà regionali.

La CISL Scuola è da sempre interessata a tutelare il carattere unitario e nazionale del sistema pubblico di istruzione e formazione, nell'ambito del quale le pur necessarie e inevitabili diversificazioni legate alle specificità territoriali non debbono legittimare derive localistiche (se non altro per il riconoscimento a livello nazionale e comunitario dei titoli rilasciati dalle Regioni) così come non può supinamente rassegnarsi all'idea che il destino dei giovani possa essere fatalisticamente e totalmente legato alle condizioni sociali ed economiche del territorio di appartenenza.

La CISL Scuola ha il dovere di prendere atto dell'evoluzione sociale, politica, giuridica e istituzionale innescata dalla Riforma del Titolo V della Costituzione, pur con tutte le sue lacune e ambiguità (preceduta, non dimentichiamolo, dalla legge 59/97 "Bassanini" che ha avviato una prima forma di federalismo amministrativo, come si disse allora: "a Costituzione invariata"), che si va progressivamente implementando con l'altra tappa del federalismo fiscale, di cui è imminente l'approdo legislativo del quale, al momento, salvo il criterio del graduale passaggio dalla spesa storica al costo o fabbisogno standard, non è ancora in grado di prevedere concretamente gli effetti né sul piano generale né, tanto meno, su quello scolastico.

La CISL Scuola ritiene che non si debba parlare di "federalismo scolastico", ma più correttamente di "gestione federalistica del sistema scolastico unitario e nazionale", con la regia della "Conferenza Unificata Stato Regione".

Uno degli strumenti per la realizzazione della sperimentazione viene individuato nel Patto Territoriale che la Regione Lombardia stipula con l'Ufficio Scolastico Regionale concernente:

  • il supporto tecnico amministrativo
  • la condivisione delle informazioni, archivi e banche dati
  • il coordinamento e monitoraggio
  • la valutazione dei risultati.

Personale e Organizzazione

L'Allegato Tecnico, parte integrante dell'Intesa MIUR Regione Lombardia, per quanto concerne la gestione del personale si muove nel solco tracciato prima dal "Master Plan" (Intesa Stato/Regione del 14.12.2006) poi ripreso e precisato nell'Intesa del 9.10.2008 che al punto b) del Paragrafo C) "Allocazione delle risorse umane, strumentali ed economiche" così testualmente dispone:

"Il personale dirigente, docente e ATA della scuola resta alle dipendenze dello Stato, con trattamento giuridico ed economico fissato dalla contrattazione di comparto e - sulla base di questa - dalla contrattazione integrativa, ma funzionalmente dipendente dalle istituzioni scolastiche autonome e, per quanto riguarda la programmazione e la distribuzione territoriale, dalle Regioni o dagli Enti Locali".

E' la cosiddetta "dipendenza funzionale" riassumibile nello slogan: "io (Stato) pago; tu (Regione) amministri e gestisci".

Al successivo Paragrafo 2.2 vengono stabilite le materie oggetto della contrattazione integrativa regionale, d'intesa con l'Ufficio Scolastico Regionale che, limitatamente al personale degli Istituti Professionali, riguardano:

  • criteri, modalità, verifica delle attività formative per il personale docente e ATA;
  • criteri di utilizzazione del personale;
  • criteri di premialità in rapporto a risultati conseguiti;
  • criteri di allocazione e utilizzo di risorse attribuite alle scuole collocate in aree a rischio educativo, con forte processo immigratorio e per la dispersione scolastica, per le funzioni strumentali e per gli incarichi aggiuntivi del personale ATA.

Oltre alle precedenti osservazioni (critiche) circa le competenze di fatto trasferite alla Regione in materia di organici e formazione delle classi, destano perplessità i contenuti del paragrafo "Sviluppo e sostegno all'innovazione negli Istituti Tecnici" che demandano agli Istituti Tecnici, in accordo tra Regione e MIUR, l'individuazione di forme di innovazione quali:

  • didattica laboratoriale e per competenze;
  • orientamento e comunicazione;
  • organizzazione, con individuazione di gruppi di progettazione didattica interdisciplinari e l'introduzione di un Comitato Tecnico Scientifico consultivo con la partecipazione del tessuto produttivo.

Le prime due riguardano l'autonomia organizzativa e didattica che, avendo una tutela di rango costituzionale, non possono essere disciplinate o condizionate da un'Intesa; la terza, prefigurando di fatto un modello di governance delle istituzioni scolastiche, si configura - ad avviso della CISL Scuola - come norma generale di competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Il vero nodo, politico e sindacale proposto dall'Intesa è il rapporto, in termini di "sopravvivenza", tra i percorsi di Istruzione e formazione professionale regionale, soprattutto in materia di triennalità (con rilascio di qualifica) e quelli affidati, in regime di sussidiarietà, agli Istituti Tecnici e Professionali.

Sarà possibile mantenere, sostenendone i relativi costi, due percorsi paralleli, ancorché affidati alla libertà di scelta delle famiglie?

E' un problema che la CISL Scuola, insieme alla CISL, dovrà ulteriormente approfondire, non solo in funzione dell'ampliamento delle opportunità formative e dell'innalzamento del loro livello qualitativo ma anche, e soprattutto, per le implicazioni occupazionali.

La Segreteria Nazionale della CISL Scuola